【问题】
您好，想咨询个关于《环评法》方面的问题。根据法律规定，该企业应当编制环评文件，如一种情况是企业未编制环评文件，项目就开工建设，还有另一种情况是企业编制了环评文件未报，就开工建设。这两种情况是不是都属于“未批先建”？如该建设项目已投产，是否还应对“未验先投”行为进行处罚？
【解答】
上述问题是关于“未批先建”和 “未验先投”违法行为的法律适用问题。
一、关于“未批先建”违法行为法律适用问题的解答。
根据环办环评[2018]18号《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》的规定，“未批先建”违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。
具体包括四种情形：
（1）应当进行环境影响评价的建设项目，从未报批过环评文件的；
（2）建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件，但其没有履行重新报批义务的；
（3）建设项目的环境影响评价文件自批准之日起超过五年，方决定该项目开工建设的，其环境影响评价文件应当报原审批部门重新审批，但未提交重新审核的；
（4）建设单位将环境影响评价文件报批、重新报批、提交重新审核，但法律规定的审批部门未予批准的。
如企业存在上述“未批先建”行为，就违反了《环境保护法》第十九条和《环境影响评价法》第二十五条的规定，环保部门可以《环境影响评价法》第三十一条和《环境保护法》第六十一条进行处罚（相关法律条文附后）。但是，如果该“未批先建”的建设行为终了之日起超过二年未被发现的，根据《行政处罚法》第二十九条规定就不再给予行政处罚。
本问题中所说的两种情形，都属于未报批环评文件擅自开工建设的“未批先建”的违法行为，但是否给予行政处罚，要看执法部门发现该违法行为的时间，发现时正在施工或建设行为终了之日起未超过两年的应当给予行政处罚，否则不予处罚。
二、关于“未验先投”违法行为法律适用问题的解答。
如项目已投产，因项目本身已存在“未批先建”行为，所以往往还伴随着“未验先投”的违法行为。
若根据法律规定，建设项目竣工后企业应当对其进行验收，企业没有验收即投产的，该企业就存在“未验先投”行为，该行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十七条的规定，环保部门应按《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定对该违法行为进行处罚。
所以，如建设单位同时构成“未批先建”和“未验先收”两个违法行为，应当分别依法作出相应处罚，如“未批先建”违法行为已过追溯期限，环保部门仍可以对“未验先投”违法行为依法作出处罚，不受“未批先建”违法行为行政处罚追溯期限的影响。
附相关法条：
《环境保护法》第十九条
编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。
未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。
《环境保护法》第六十一条
建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。
《环境影响评价法》第二十五条
建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。
《环境影响评价法》第三十一条
建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。
建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。
建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处五万元以下的罚款。
海洋工程建设项目的建设单位有本条所列违法行为的，。
《行政处罚法》第二十九条
违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
《建设项目环境保护管理条例》第十七条
编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。
建设单位在环境保护设施验收过程中，应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，不得弄虚作假。
除按照国家规定需要保密的情形外，建设单位应当依法向社会公开验收报告。
《建设项目环境保护管理条例》第二十三条
违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。
违反本条例规定，建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的，由县级以上环境保护行政主管部门责令公开，处5万元以上20万元以下的罚款，并予以公告。
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