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封面文章|挂职专家详解地方投融资掣肘与PPP应对模式

当代金融家2019-05-14 11:16:30


编者按
对金融业来说,随着过去几年地方政府债务的快速膨胀、反腐力度的持续加大和经济发展模式的转变,国务院和财政部自2014年以来通过立法推动地方政府的财政体系改革,各级地方政府在财政预算、财政资金管理和债务管理方面的调整,带来的变化和影响是长久而深远的。
如何看待地方政府融资模式的转型对金融市场直接融资的影响?
PPP模式是否真的丰富了社会资本的投资机会?
部分地方财政支出的基金化改革能否有效引导社会资本的市场化配置?
资产证券化将如何驱动民间资本对公益性项目的投入?
本期封面文章,我们邀请全国政协委员、中国财政学会PPP专业委员会主任委员、财政部财科所原所长贾康担任特约主编,在他的带领下,各路实际参与了地方投融资改革的精英下笔千言、献计献策,为读者朋友带来一组具有业务实操深度的专业文章。
作者

欧纯智  中国人民大学行政管理博士、中国财政科学研究院财政学在站博士后,研究方向包括公共利益、官僚制、PPP。
本文刊登于《当代金融家》杂志11月刊(杂志全球发行,每月8日出刊,定价:80元/本,全年960元),为11月刊封面文章《地方财政改革再上“分水岭”》组稿之一《溯源看地方投融资掣肘与PPP创新要领

编者提示
PPP机制可以实质性地转变政府传统职能、优化政府施政行为和全面推进法治化现代化。PPP模式的发展,对法治、契约和营商文明的孵化培育,都是一种不可多得的催化剂,对于鼓励长期行为、降低交易成本和促进社会和谐进步,均具有包容性发展和国家治理现代化层面的全局意义。

当前,综合压力下的资本外流、巨额政府债和地方政府运行风险使公共服务供给能力陷入捉襟见肘的窘境。众所周知,持续稳定的资金是公共服务供给的基本保障,然而截至2015年末,我国地方政府债务余额已达16万亿元,如果单纯依靠财政筹资支付公共服务,其供给能力十分堪忧。自我国于2011年进入中等收入阶段以后,民众对公共服务供给的需求进一步被激活。所以,必须在供给机制上探索另辟蹊径的创新以满足需求升级带来的压力问题。关注和满足民众的诉求与偏好,是基本公共服务供给所应有的回应性的最好诠释。在地方政府基本公共服务供给的融资、管理、治理模式的转变过程中,改革创新势在必行。


传统公共服务投融资的掣肘


税收超额负担使得以税收方式融资支付的基本公共服务供给数量低于自愿支付的基本公共服务供给数量。此外,还会衍生一些新问题:一是以传统的税收方式筹资支付基本公共服务供给,供给数量的增加必然导致税收收入的增加,从而导致税率增加;二是增加每单位的税收收入反过来又会导致税收超额负担上升,也意味着供给数量会被压缩。由此看到,税收与供给数量之间是相互扼制关系,更高的税率不能同步带来相匹配的公共服务供给数量;三是以传统的税收方式筹资支付基本公共服务供给数量少于多元融资模式下的供给数量。这个结论恰好与斯蒂格利茨的结论有异曲同工之妙。他认为,当所有人的边际替代率之和等于边际转换率时,纯公共物品的供给才是有效率的,而扭曲性征税必然造成基本公共服务供给低效。



政府债由未来的税收或重新借债偿还,从本质上说都是由纳税人负担,只不过偿还的期限比税延后了。如果政府债务的还款年限比较长,那么税收就不能等同于债务,政府债的偿还就会转移到下一代或更往后的代际,这衍生出一个新问题——代际再分配公平。只要能够保证未来的纳税人可以从过去的公共服务开支获得相应的收益,那么前人以政府债务为公共服务融资就是公平的,然而这只是一种理想模式,在实践中很难实现。李嘉图等价(Ricardian Equivalence Proposition)被用来解释父辈与子辈之间财富传递行为使得通过税和债为公共服务筹资之间成为等价关系。也就是说,父辈可以通过遗产弥补子辈需要承担的政府债,其隐含的前提是父辈拥有可留给子辈足够的物质财富。然而这个隐含的前提并不能够普遍存在。此外,尼斯坎南(Niskanen)的“官僚个人预算最大化”理论真真切切地告诉我们政府需要收入,无论是来自税收还是政府债务。纳税人与政府之间的“委托—代理”理论清清楚楚地告诉我们,代理人会经常违背委托人意愿,利用人们无法区分税收与政府债务的财政错觉,增加政府债务。换句话说,官僚有增加政府债务的天然动机。这样一来,父辈留给子辈一个无法回避的政治难题,即如何筹集足够的税收或者重新举债来偿还父辈遗留下来的巨额政府债务。不容忽视的是,举债是由任期内的官僚而非由偿还债务的子辈做出决定的。



假定上级政府在决定优先把资金分配给哪个地方政府的时候,只看其对某种公共服务的“必需”程度有多大。这样一来,就会鼓励地方政府主动创造“必需”,由此造成低水平的民众满意度。此外,上级政府想要帮助地方政府解决公共服务供给不足的初衷,却恰恰鼓励了地方政府创造这种不足,因为只有公共服务供给最差的地方政府才能优先得到上级政府的资金支持,这在一定程度上导致了各个地方政府之间“创造必需”的竞争。这有点儿像乞丐为了获得更多的同情和援助而把自己弄残废的情形,个体行为合意并不必然意味着整体上的合意。


在这里,既不是要谴责官僚,更不是要谴责地方政府,从效用的角度分析,这恰恰是官僚与政府的理性选择。然而,个人或个体的理性却导致群体的非理性,这才是政策的失败所在。当前我国地方政府债务节节攀升,使得用于基本公共服务供给的资金越来越少,可想而知地方政府之间竞争资金会较以往更为激烈,传统单一渠道融资造成的基本公共服务供给低效既无处不在又无法避免。无论上级政府的财政资金是否充裕,上下级政府间、同级政府间博弈的结果均毫无悬念地指向福利损失,博弈造成的基本公共服务供给低效不能不说是制度的遗憾。


以税收或债务方式筹资支付公共服务是政府的职能和责任,可以有效避免“搭便车”和“囚徒困境”问题,在现实中具有可操作性。不容忽视的是,税收筹资导致的供给数量减少以及政府债筹资引发潜在的代际分配不公等问题值得公共政策制定者深入思考。引入多元融资支付公共服务以及提高财政资金的分配效率等举措,既能有效避免“搭便车”和“囚徒困境”,还能规避供给低效和代际不公等问题,是值得积极探索的公共服务供给模式创新。

PPP是如何兴起的

PPP是制度供给的伟大创新。它是一种投融资机制,政府拉动社会资本跟进,共同提供基本公共服务;它还是一种管理机制,在尽可能的条件下有意识地借鉴学习私营部门的效率优势;它更是一种治理机制,政府在有限的税收、债务以及有效拨付下提供数量更多、质量更好的公共服务,实现善治。PPP不仅可以有效转变公共服务供给机制,避免上级政府与下级政府之间由于责任不清以及同级政府之间财政竞争所造成的公共服务供给低效,还可以减轻政府的债务压力,使地方政府从传统上的单一年度“预算收支管理”逐步转为“资产负债管理”。


PPP并非新生事物,托克维尔(Alexis de Tocqueville,1805~1859)早在150年前就将非政府组织协会作为遗产留给了民主制。而PPP源于西方20世纪70年代后期的私有化、政府再造运动,新公共管理是其理论支撑。美国卡特政府期间,PPP的概念首次应用到实践中,利用社会资本提供公共服务。社会资本参与基本公共服务供给的价值在于削弱传统上由政府独家提供所造成的垄断问题,规避由政府特定政治程序造成的公共服务供给低效和无效。然而,政府将公共服务外包给私人供应商,通过用户收费的形式收回成本,使得一些评论家认为PPP拒绝那些被主流边缘化且不能付费的穷人获得基本公共服务供给的权利。管理主义的核心思想归根到底就是政治人物信仰的意识形态,由于民众对官僚制带来的繁文缛节已经失去耐心,而崇尚效率的管理主义又恰逢其时,成为民众乐于接受的观点,由此公共服务从政府提供逐渐转变或部分转变为由市场提供。


诚然,PPP的兴起是民心所向的结果,因此在实践当中PPP被广泛推广。具体分析成因,除了缓解政府财政压力这一主流共识外,以下三个因素也尤为关键:


一是政府低效。改革开放以后,政府权力扩张,职能范围扩大,公共服务供给也呈现多元化发展的态势,民众福利较之以往有很大提高。然而与此同时,政府管制也渗透到政治经济生活的各个方面,寻租腐败横生,而真正需要政府管制的领域却往往出现管制真空。尽管政府管制的初衷在于实现公共利益,然而对政府的抨击却甚嚣尘上,从未如此猛烈,改革的呼声不绝于耳。归纳来说,民众对政府的抨击主要来自以下三个方面:一是政府机构太过臃肿,消耗过量的公共资源;二是在市场可以正常发挥作用的时候,政府往往对市场干预过多,而在市场失灵的时候,政府却经常缺位;三是一直以来对官僚制的刻板印象使我们对政府以传统方式提供公共服务必然导致无效率深信不疑。PPP是政府引进社会资本进行合作,高效有序地提供公共服务的伟大实践创新。


二是合法性危机。随着我国进入工业社会、后工业社会,一些社会矛盾凸显出来。政府已经无法回避公共服务供给方面的捉襟见肘、严重失衡的人口年龄结构、逐年加大的贫富差距、居高不下的失业率等,类似的社会矛盾层出不穷,经常是旧病未治,又添新伤。政府经常会陷入失灵的泥潭不可自拔,呈现出力不从心的疲态。此外,政府本身固有的消极保守、繁文缛节、墨守成规、寻租腐败、行政低效、行政傲慢等正一点点地蚕食政府施政的合法性,并引发民众对政府的信任危机,甚至由此导致公共危机。公共利益是民众利益的总和,而非个人利益的简单相加,它源于共同价值的对话。政府应该与民众建立良好的信任和互动关系。当前,这种不信任已经在公共领域广泛蔓延,甚至通过媒体以民意裹挟公共政策的方式集中爆发出来。民众呼唤政府改革,特别是基本公共服务供给要回归社会、回归市场的诉求需要得到践行。社会资本以伙伴关系形式加入公共服务供给的PPP模式遂成为时代的选择。


三是政府与市场。“管理主义”不仅是效率至上,更是一场意识形态运动,是新右派思考公共治理问题的路径。官僚预算的最大化、公共支出的逐年大幅攀升、垄断+低效+无序的基本公共服务供给、公权对个人自由的侵犯和践踏、政府对市场的过分干预、社会正义元素的缺失、政府经常陷入比市场失灵还可怕的政府失灵等问题,一直困扰着新右派的信仰者。而PPP提供了这样一种制度:社会资本以合作形式进入公共领域,政府对社会资本的实际控制不仅可以因双方的合作而得到强化,还可以医治官僚制与生俱来的缺陷。正是由于政府与市场的这场意识形态之争,才最终促成政府引入社会资本合作参与基本公共服务供给。因此,毫无疑问,PPP是实践中的创新选择。

“零和博弈”也可变身“正和博弈”

然而,PPP虽然可以将政府从低效、财政压力的泥潭中拯救出来,但是仍然有一些问题不容忽视:


首先,需要对拟用PPP模式的项目进行广泛而严谨的讨论和分析,具体、精准地找出适合PPP模式的合理性因素,严格区分哪些领域适合,哪些领域不适合PPP模式;


其次,由政府单方面原因造成的PPP失败案例以及由此导致的公共信任危机,使得必须将政府严格把关监管作为大力推进PPP的必要前提。这些把关监管措施包括风险收益是否匹配、责任与义务如何分担、如何“均平”与效率的权衡、政府与社会资本双方目标的融合度如何计量等。这些矛盾变量间的权衡取舍往往被描绘为零和博弈,即其中一个变量的减少(如收益)必然带来另一个变量的增加(如风险)。也可以这样认为,政府在沿着“增进式”公共利益最大化路径推进PPP的同时要权衡与合作伙伴的博弈,并要综合优先考虑那些符合公共利益的价值元素。而实际上,如果制度设计合理,上述变量间也可以是正和博弈,实现共赢。


PPP机制对于实质性转变政府传统职能、优化政府施政行为和全面推进法治化现代化,不啻是一种“倒逼”机制。PPP模式的发展,对法治、契约和营商文明的孵化培育,都将是一种不可多得的催化剂,对于鼓励长期行为、降低交易成本和促进社会和谐进步,均具有包容性发展和国家治理现代化层面的全局意义。


未来,我们面临的主要挑战在于如何实现PPP这一伟大供给创新的合法性与有效性,如何实现善治。

PPP合法性与有效性亟待构建

政府与社会资本互动合作的日益增加在一定程度上带来政府治理模式的转变。这种互动被视为为提高公私部门合作的合法性与有效性所做的努力。然而,当前PPP是“政热企冷”,财政部科研所原所长贾康认为,“近两年在中国的改革发展中,PPP合乎逻辑地成为我们在新的阶段的重要创新内容,其发展总体而言仍属动员和培育期,可说是方兴未艾,而且从潜力上和现在的态势上讲,很有希望以后逐渐进入如火如荼的境界”。无论这种争论是表象也好,还是当前的暂时态势也罢,尚处于探索实践阶段的PPP能否尊重公共价值、能否具有合法性与有效性并实现善治,是影响PPP模式在全国范围推广的核心因素。


PPP在强调规则作为其合法性基础的同时,非常重视有效性对于合法性所赋予的重要意义。有效性有助于PPP的平稳运行,反之,如果有效性不足,则会造成PPP的运行失范。PPP的合法性与有效性相辅相成,互相促进,不可偏废。社会资本参与公共服务不可避免地会带来个体利益(群体利益)与公共利益之间的矛盾,PPP的合法性与有效性会遭到削弱甚至被破坏,所以PPP的权力机制及其合法性与有效性问题需要仔细斟酌。权力如果想拥有对社会进行统治的实际业绩,就一定要具备有效性基础。同理,权力要想持久地被民众自愿服从,就一定要具备合法性基础,否则就会导致权力危机迭出。获得合法性与有效性对于政治权力主体来说尤为重要,PPP权力的合法性与有效性问题也概莫能外。


因此,当前要做的是如何设计PPP机制才能有效地回应民主与权威、合法性与有效性。其实,PPP以水平的方式在伙伴间分权、以垂直的方式在供需之间分权,结合政府主导、多中心治理等规避民主弊端与权威掣肘的思路,构建PPP的水平与垂直权力结构,才是将民主与权威进行有机整合的最佳途径。PPP的内部虽然在本质上由多方参与,但在对外关系上还是属于层级制。政府主导下的内部水平合作与外部的多中心权威结构在PPP模式下相互交织,使得内部合法外部有效,实现合法性与有效性的真正统一。


现代政治权力在强调政治合法性基础的同时,也会着重强调将有效性作为合法性的基础,政府在积极追求有效性的同时,也在通过有效性的不断积累来实现合法性。从本质上说,政府实现善治的过程就是不断完善合法性与有效性的过程。我们必须把PPP的合法性与有效性结合起来,使得有效性的构建包含合法性的追求。


此外,PPP应在整合权力、追求合法性与有效性、弘扬公共利益的同时,逐步实现善治。在实践当中,特别是在复杂的PPP项目中,不当的权力运行秩序会造成PPP失范,会蚕食PPP的合法性与有效性,乃至侵蚀政府施政的合法性与有效性,使政府无法踏上善治轨道。


所以,无论从公共利益的维度还是从私人利益的维度审视PPP,对其认可并大力推广是顺应善治的趋势所向。整合PPP权力机制的内部合法外部有效、构建PPP的合法性与有效性是通往政府与社会资本合作的善治之路。


(本文作者目前挂职贵州省黔南州惠水县任副县长,自挂职以来,将PPP的理论与实践操作相结合,协助相关领导对惠水县燕子洞和公共停车场的项目进行融资策划包装招商)


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