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城投生于1992,卒于2018

资本市场研究2019-05-20 20:11:56

1月23日,鄂尔多斯市城市基础设施建设投资有限公司(下称鄂尔多斯城投)债券持有人召开会议,讨论10亿元鄂尔多斯城投债的提前兑付议案。如果三分之二以上的持有人同意,债券将提前兑付。


按照原约定,本次债券将于2018年4月14日到期。但是,由于置换债的大规模发行,地方城投在收到资金后,也开始对企业债进行置换。据中信证券固收团队统计,截至2017年末成功置换的城投债共有118只,总规模达1512亿。


过去三年,10万亿的地方债置换重塑了城投公司及地方政府的生态。对于城投公司而言,其一类债务将由地方政府承接,资产负债率大幅降低。对于政府部门而言,其债务“非标转标”,政府债务只以政府债券的形式存在,偿债压力集中于财政部门。


比如,鄂尔多斯2016年地方政府债务余额为1434.0亿,债务率高达250%。而且鄂尔多斯是仅有的几个债务余额超过限额的地市(其他几个分别是内蒙古巴彦淖尔、乌兰察布以及湖南益阳)。


与之形成对比的是,鄂尔多斯城投的负债率下降。置换后,鄂尔多斯城投2016年有息债务同比下降64%,资产负债率由2015年末的70%降至2016年的65%,一年间下降5个百分点。放眼全国来看,这一资产负债率并不算高。



这起源于2014年末财政部对地方债务进行清理甄别,最终将政府债务规模定格为15.4万亿。这意味着中央对此前融资平台举借的债务认账,也意味着未纳入的债务财政不再兜底。


彼时,政府债务90%是通过非政府债券方式举借。经过3年的置换后,非政府债券形式存量政府债余额为1.72万亿(2017年末数据),占比降至10%。剩余部分债务置换预计于2018年上半年完成。届时,城投的政府债务将转移至财政,财政与城投再无关系。


在过去的一年中,诸多城投公司称,因为置换后其承担的地方债务已纳入政府财政预算,将退出融资平台。随着置换的完成,这个名单还会有新成员。一大波城投正宣布退出平台…)文章已附后


近期,监管部门多次重申,金融机构应将融资平台公司视同一般国企,根据项目情况而不是政府信用独立开展风险评估。2月初,发改委、财政部联合发文称,严禁党政机关公务人员未经批准在企业(城投)兼职(任职),信用评级机构应当基于企业财务和项目信息等开展评级工作….


虽然上述操作并不容易,但是越来越多的信息、监管趋势显示,城投与政府信用的剥离并非空话。换句话说,如若城投违约,不论是在法律上,还是在形式上,金融机构完全追溯不到地方政府的偿债责任。


也是在2月初,湖南省下发文件称,将按照注销一批、整合一批、转型一批的方式清理整顿融资平台。因为有自身造血能力的平台并不多,诸多平台大抵逃不出被关闭的命运。而整合、转型之后与一般国企并无异处,1992年诞生的融资平台将于2018年走进历史。


此时,重温一下43号文对政府性债务管理的原则:


明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。


一、城投兴衰


1992年,时值邓公南巡以及中共十四大确立建立社会主义市场经济制度。黄浦江畔,中国第一个国家级新区设立。然而,如何解决城建资金严重短缺的矛盾,也困扰着浦东新区及上海市政府。


统计数据显示,1950年-1980年间上海投向市政、公用设施的建设资金仅为24.13亿元,为同期固定资产投资的6.5%。由政府直接进行投资的体制也面临财政资金压力:1992年上海财政收入仅为185.56亿元,当年财政已赤字6.88亿,投融资体制亟待变革。


是年7月,上海市城市建设投资开发总公司(下称上海开发)在浦东新区成立。该公司获得上海市政府的授权,主要从事城市基础设施投资、建设和运营工作。彼时,公司甚至直言“要当好市政府城市建设的好‘账房’”。上海开发也被认为是第一家城投公司。

 

(上海开发早期组织结构,1993年)


上海开发注册资本(10.2亿)的来源结构也颇有意思:由各类集资款(4亿)、公路养路费(2亿)、城市建设基金会历年结余及利息收入(4.2亿)构成。这一注册资本已占到当年财政收入5.49%。


虽然占比不小,但是第二年的投融资就让上海市尝到甜头。1993年4月,上海开发发行了首支城投债,融资5亿元。加上城建收费、贷款、利用外资等方式,上海开发1993年筹资73.9亿,约占当年财政收入的三成,有效地缓解了建设资金压力。


差不多与此同时施行的《预算法》要求地方政府不列赤字,也就禁止了地方政府举债。于是乎各地纷纷效仿上海的做法,城投公司在全国各地陆续成立。


上海开发成立前后,日后外界熟知的黄奇帆正担任浦东新区管委会副主任。黄在谈到浦东各方面优势时首先指出的便是,以现代化城市为目标的十大基础设施全面铺开。其中,上海开发参与了苏州河环境综合整治工程等项目。

 

(2000年,选自黄《搞好金融是经济改革和发展的关键——对1991年春节小平同志浦东调研活动的一段回忆》一文,来源:《浦东开发》)

 

“这些项目的建成,将大大改变新区基础设施建设落后的状况,为新区的长远发展打下基础,也将增强新区开发建设的后颈。”黄奇帆写道。此后,浦东新区保持着较高的经济增速。坊间则简明扼要地总结为:“要致富,先修路。”


几年后,黄奇帆调任重庆市副市长,并将其在浦东的经验带到山城。与浦东不同的是,重庆基础设施更为落后、资金更为紧张。“十分缺钱。”黄奇帆日后回忆称,“2002年,重庆预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。按照国际惯例,这是一个要破产的政府。”


摸清家底后,黄奇帆开启了对重庆投融资体制的改革。从2002年开始,重庆牵头整合各类分散的政府资源,在此基础上组建了重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司,创造了赫赫有名的重庆“八大投”模式。


黄奇帆也坦承,“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。“土地及其增值潜力,是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。”


黄奇帆2001年到任重庆时,重庆市区人口仅300多万人,面积300多平方公里。但他坚定地认为,重庆将是一个1000平方公里、人口1000多万的大都市,由此需要储备数十万亩土地。


这一工作也是从2002年开始,十余年间储备了50万亩土地。这些土地储备一方面为重庆债务化解提供了利器,另一方面则稳定了地价、房价。


城投在全国全范围内的扩张则要追溯到2008年。为应对国际金融危机,中央政府在2009年推出四万亿刺激计划,同时实施积极的财政政策和宽松的货币政策。央行和银监会2009年3月下发的文件指出,支持有条件的地方政府组建投融资平台。


有了这一“尚方宝剑”后,地方投融资平台的数量激增。统计数据显示,2008年末全国融资平台数量只有3000多家,而2009年末增加至8000多家,一年间增加1.66倍。央行的调研报告显示,2010年末地方府融资平台进一步增加至1万余家。


融资平台贷款更是飞速扩张。2008年末融资平台贷款余额仅为1.7万亿,2009年末窜升至7.38万亿,到了2010年末则高达9.09万亿。此时,对融资平台违约的担心与日俱增。2012年5月,路透社一则关于《重庆模式留下巨额债务,国开行以近千亿贷款涉入其中》的报道再次聚焦于山城。


审计数据显示,2012年末重庆债务率为92.75%,已接近100%的警戒线。在全国31个省份中,其债务率仅次于北京,居全国第二位。


不过一年后,重庆政府性债务余额由2013年6月末的7360亿减少到2014年末的5914亿,共计减少1446亿;债务率则由2012年年末的92.75%下降至2014年年末的77%,降低近16个百分点。大手笔化解债务风险的奥秘在于通过土地储备稀释地方债。


备注:政府性债务为政府债务与政府或有债务之和


黄奇帆深谙土地化债之道。他2017年在一次演讲中介绍,我们(重庆)各种投资公司、基础设施(建设)花掉1万多亿,但现在财政部和省级记账的政府债务余额重庆是3000亿,那就差不多有1万亿平衡掉了。


“1万亿平衡掉,就是我们那近30万亩的地。有十几万亩是基础设施、公共设施划拨用掉的;真正市场化的商品房就是15万亩,一亩地总有六七百万的基本利润——那十几万亩,差不多就是九千亿、一万亿平衡掉。”黄奇帆说,“这就是一个平衡,否则的话就是高额负债。”


得益于前期基建投资的大手笔运作,近年来重庆经济增速保持在全国前列。另外一个经济增速前列的省份是贵州,其近年来的投融资运作亦堪称大手笔。(贵州投融资运作及债务风险分析已发小密圈,欢迎付费入圈查看)

 

二、“超级银行”


在上述路透的报道刊发6天后,时年67岁的国家开发银行(下称“国开行”)董事长陈yuan赶赴重庆,彼时新上任的副行长袁力与他随行。俩人远道而来,给60岁的重庆市市长黄奇帆带来了一份厚礼——国开行与重庆市政府签订《继续推进重庆市深化改革开放合作备忘录》。对政府投融资走势有深刻影响的两人相会。



(陈yuan和黄奇帆,重庆,2012年5月)


陈说,此次国开行与重庆市政府签订合作备忘录,是基于对中央西部大开发政策的信心,是基于对重庆市委、市政府的高度信任,也是基于双方长期形成的良好合作基础。


此言非虚。国家开发银行重庆分行于1999年挂牌,成立以后的十余年里累计向重庆市交通建设领域发放表内外贷款1499亿元。截至2012年3月末,开行重庆分行平台贷款余额占到该分行全部贷款余额的86%,占全市融资平台贷款余额的23%。


不止是重庆,国开行在全国各省市的基建领域均有所涉及。这需要追溯到1998年的亚洲金融危机。彼时,国内经济面临内需不足、外需下滑的“内忧外患”,中央政府大量增加基建项目。但资金甚至项目资本金不足仍是地方政府投融资瓶颈。


差不多同时,陈从央行副行长任上调任国开行行长。在陈看来,城镇化是中国未来半个世纪的发展重心。相较于私营领域,政府的优势是拥有全部的土地。


“我们的中央政府有很高的信用,而进行城镇化建设的地方政府的信用却有限。公众对以政府为主导的城镇化带来的经济效益的信心还不足,现阶段,在建和已建成的项目还无法通过发行债券的方式在资本市场融资。”《中国的超级银行》一书如是引用陈的观点。


东南亚金融危机期间,国开行力推通过以提供‘软贷款’为核心、以地方财政为还款保证、以“打捆贷款”为特征的投融资模式,极大地发展了自身业务。在资金端,国开行也通过债券筹资,再发放贷款。


其中,“打捆贷款”,是指在银政合作框架下,地方政府将肥瘦不一的基建项目打包成一个整体项目,再向银行贷款。上级平台将部分资金转贷下级平台,由此也催生了一些市县级融资平台。这则是政府投融资的另一种模式:芜湖模式。


据统计,从1998年到2008年,国开行对政府融资平台大约累计发放贷款1.4万亿。而在10年的时间里,国开行的坏账率由高于40%降至不足1%。这一不良率在中国主要银行中是最低的。最新的数据显示,截至2017年末,国开行不良率已连续51个季度控制在1%以下。


上述机制自1998年在安徽芜湖建立以来,在2008年再次帮助中国平稳度过了金融危机。2014年末,国开行资产首度超过10万亿,资产规模直逼四大行。国开行因此也被一些研究者称为中国的“超级银行”,亦有研究者称其为“财政二部”。


在四万亿刺激方案之后,商业银行纷纷进入国开行主导的政府投资领域,国开行的市场份额减小。国开行年报显示,国开行公共基础设施贷款占比由2009年的30%下降至2016年的11%,同期广义基建(包含公共基础设施、铁路、公路、电力四类)贷款占比由65.5%降至43.5%。

 


(备注:广义基建贷款主要根据公共基础设施、铁路、公路、电力四类贷款余额加总)

 

2015年进入“后43号文时代”后,国家开发银行支持基建的新方式主要有二类:


一是新增专项建设基金。在专项建设基金投放过程中,国开行要求当地融资平台按约定回购股权,但这涉及到可能增加政府性债务。


二是继续通过打捆贷款的方式向地方投放棚改、扶贫等政策贷款,这类贷款为政策所鼓励。


国开行年报显示,2015年末,国开行棚户区改造贷款余额为1.35万亿,占比为14.68%;2016年二者分别上升至2.25万亿、21.87%,成为国开行贷款余额占比最大的一类。


第二种方式实际上还是早期“芜湖模式”的延续。芜湖模式以及重庆“八大投”模式的本质是相同的,即创造出一套利用未来的土地价值撬动当前银行贷款的机制。地方政府向银行借款用于基础设施建设,基础设施的建设会带来地价和房价的上涨,涨价以后的土地出让收入用于偿还银行贷款。


过去20年间,这一模式可以概括为地产信仰以及城投信仰。其中前者来自房价上涨,后者则来自政府兜底。两个部门也成为理财等资管产品的主要投向,一定程度上成就了刚性兑付。


2018年1月25日,即将分管经济金融事务的鹤在达沃斯演讲时说,“刚性兑付”和“隐性担保”的市场预期正在改变,这对我们防控金融风险创造了重要的心理条件。


改变的不止是指资管产品的刚兑预期,实质上要破除那些许久未变的信仰。在此背景下,开行的基建贷款模式将面临重大挑战:未来如何符合地方债监管,以及如何选择平台客户。当然,商业银行也是。

 

三、是非功过


国开行成立于1994年,差不多与城投公司同一时间诞生。在其后的十余年里,二者紧密合作,打造出中国特色的基建模式。2009年后,商业银行甚至信托、券商资管、融资租赁也在抢食“基建”项目,基建投资成为固定资产投资乃至中国经济的重要支撑点。一些经济学家也将此称为“投资驱动”。


国家统计局的数据显示,基建投资规模由2003年的1.36万亿增长至2017年的17.3万亿,同期其占固定资产的比重一直在30%左右。


更重要的是,基建投资成为政府逆周期调节的重要工具。大凡遇到经济危机以及突发事件,政府总是祭出基建投资稳增长,地方政府融资平台和国开行则担当“急先锋”。


比如08年金融危机之后,中央政府推出四万亿刺激政策,基建投资大幅增长。经济增速由2009年一季度的6.4%回升至三季度的10.6%。在亚洲金融危机之后(98年)、SARS之后(04年),基建投资增速都有跃升。



毫无疑问,融资平台有其历史功绩。8年前印发的国发19号文虽然意在加强融资平台管理,但也指出融资平台的的两大积极作用:


为地方经济和社会发展筹集资金;

在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用;


一些研究者则指出以下四个方面的积极作用:


应对外生性冲击,力保国民经济平稳发展;

加快基建供给,均衡成本在代际间分布;

创新投融资体制,推进公共服务均等化;

推进城镇化建设,优化投资环境。


(中国城镇化率在2011年首度超过50%。巧合的是,城镇化率也是从1994年开始快速上升。)


但是在飞速扩张后,对融资平台及地方政府债务风险的担忧与日俱增,地方债成为重要的“灰犀牛”之一。财政部官员甚至直言,担心地方债问题被过度放大,成为做空中国经济的一项工具。综合来看,对融资平台的指责只要有:


1.债务风险。全国人大的调研数据显示,截至2014年末地方债余额为15.4万亿,其中融资平台举借6万亿,占比达39%。如果计入未纳入政府债务的部分,融资平台举债规模将倍增,但自身造血能力较弱。


2.推高企业部门杠杆。地方政府通过各种融资平台借款,形成了较多的债务,这在统计上体现为企业部门债务,导致企业部门债务高估。


3.扰乱金融市场。融资平台对利率不敏感,20%甚至30%利率也敢借入资金,对民营部门形成挤出,由此也衍生出货币政策传导不畅等指责。


4.政企不分。部分融资平台负责人由政府官员兼任,先天性的政企不分导致融资平台公司治理薄弱,腐败时有发生。当然,以上问题并非相互独立,而可能是相伴而生的。


是非功过的背后,也有融资平台的心酸、无奈。中央宏观调控时有变化,而融资平台被迫调适。


比如,四万亿投资时,某县跟进中央政策,上马了大量的项目。不料,2010年货币政策逐渐收紧,银监会也三令五申严控对融资平台贷款,地方政府融资渠道越来越窄。该县不得不转而通过其他渠道获取资金,信托等资管产品成了选择。


“信托融资,我们也是不得已而为之。”该县融资平台负责人如是道出无奈。


回头来看,2009年地方融资平台贷款余额大幅扩张。2010年监管层控制平台贷款后,以信托为代表的影子银行向融资平台“输血”。2015年后,地方政府融资转向政府购买服务和PPP。


7年间,虽然监管层对融资平台的监管日趋严格,但地方政府融资仍经过三轮不同形式的扩张,并且方式更加隐蔽。这也显示出地方政府债务问题处理的复杂及艰巨。


四、转型难题


不论是是非功过,还是心酸无奈,融资平台已经进入后43号文时代。其基本标志是,新《预算法》和43号文构建了新时期地方政府举债融资的框架。一方面允许地方政府发债融资及引入PPP,另一方面剥离融资平台的融资功能。


从2015年开始,虽然融资平台融资松紧程度时有波动,但整体沿着这两个方向进行。监管层还在2017年首开违规举债处罚的先河,地方债监管空前严厉。


从深层次的原因看,中国经济发展进入新时代。基本特征就是中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这也意味着经济增长方式要从投资驱动向消费驱动转变,基建投资的功能已经弱化。


中财办副主任杨伟民2017年末解读说,实现(2020年)GDP翻一番的目标,只要今后三年增长6.3%即可实现。从现在经济运行情况看,应该不会有太大的问题。


换言之,因为实现翻番的目标问题不大,所以逆周期调节经济增长的最重要工具——基建投资就显得不是那么重要。这是中央不会放松地方债监管的原因所在。也是因为实现翻番问题不大,因此要坚决推进防控重大风险攻坚战,首当其冲的便是地方债问题。


梳理来看,去年以来的监管路线沿着剥离融资平台政府信用的方向延展,融资平台定位为一般国有企业。



按照规划,非政府债券形式存量政府债务1.72万亿将于今年上半年置换完毕。届时,融资平台和政府将实现账目分离。按照发改办财金〔2018〕194号的规定【严禁党政机关公务人员未经批准在企业(城投)兼职(任职)】,人事分离也将实现。融资平台政府信用渐行渐远,转型则迫在眉睫。


转型虽然提了很多年,但是步履蹒跚。2017年6月,创造“八大投”的重庆印发文件称,要清理并加快推进融资平台公司转型。越来越多的省份正在加入其中。湖南省在2018年2月印发文件称,将按照注销一批、整合一批、转型一批的方式清理整顿融资平台。全国层面的融资平台方案也已在起草并征求意见。


从地方样本来看,对只承担公益性项目融资任务,且主要依靠财政性资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司,将被撤销。


深谙政府投融资的黄奇帆说,(融资平台)一般一个直辖市搞一到三个就够了,副省级的省会城市或者单列市,搞一两个就够了。到了地级市,一般只要搞一个。到了区县一级也许也需要,但一个地方就搞一个。


如果按此计算,全国所需要的融资平台数量大约3000余个。1.17万个(2017年末银监会数据)融资平台至少将被清理关闭6000余个。


行文至此,不禁想起财科所的一位财税专家曾玩笑似地说,43号文(《关于加强地方政府性债务管理的意见》)是一份规范政府性债务的文件,但此后再无政府性债务,只有政府债务。


规范融资平台的文件也是类似,将来印发后再无融资平台,只有国企。颇具戏谑!


谈到转型,又不得不回到上海开发。该公司已在2014年更名为上海城投(集团)有限公司,目前注册资本达到500亿。财务报表显示,2016年末资产规模逾5000亿,营业收入达239亿。


分拆收入来看,2016年上海城投水务、环境、置业(保障房)、路桥四个板块收入占比分别为39.50%、22.04%、29.93%、8.53%。剔除对政府较为依赖的置业板块,其他三大板块收入占比也达到七成,自身造血能力不错。


上海城投总经理孔庆伟谈到转型时说,首当其冲的是“分”:分业经营,强调专业化;分类指导,强调公司化。“政府项目、公用事业和经营性产业混在一起,是搞不好的。”这或许可以为融资平台转型提供借鉴。


而现在的转型时机有利有弊。A面是,PPP、专项债将压缩融资平台经营性项目的空间。B面是,经过置换,融资平台6万亿债务已经转移至财政,资产负债表重整,债务负担减轻。


换句话说,你愿意相信一个债务率250%的政府,还是资产负债率64%的融资平台?再换个场景,如果政府债务率是60%,而城投资产负债率是80%呢?


当然因时因地而异,两个核心指标会形成上万种组合。而这将是金融机构乃至社会资本在未来几年必须面对的抉择。


一大波城投正宣布退出平台…

据笔者检索,今年以来已有诸多融资平台宣布将退出融资平台,笔者按时间顺序列示部分,分析附后。

                                       一、案例


(河南)平顶山市发展投资公司退出政府融资平台的公告


我公司不存在政府性债务,今后也不承担地方政府举债融资职能,并退出政府政府融资平台。目前,我公司已初步建立现代企业制度,自主经营、自负盈亏,实现市场化运营。

特此公告!


2017年10月9日



关于山东省惠民县国有资产投资经营有限公司退出政府融资平台不再承担政府融资职能的公告


根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)和财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预〔2017〕50号的规定,惠民县政府决定山东省惠民县国有资产投资经营有限公司退出政府融资平台,不再承担地方政府融资举债职能。

特此公告。 


 惠民县人民政府

 2017年9月11日



(湖南)常德市经济建设投资集团有限公司关于退出政府融资平台的      公告


常德市经济建设投资集团有限公司成立于1992年,在常德市国有资产监督管理委员会的直接领导下对国有资产进行经营运作,享有独立的企业法人资格,承担着常德市范围内的基础设施建设等多项业务及常德市融资平台的职能。


近年来,集团公司扩大经营,规范管理,已经建立现代企业制度,实现市场化运营。之前承担的地方债务已纳入政府财政预算,并得到了妥善安排。今后将退出政府融资平台,不再承担地方政府举债融资职能,自主经营,自负盈亏。

特此公告。


 常德市经济建设投资集团有限公司

   2017年7月25日



关于(广西)贵港市兴港投资发展有限责任公司退出政府融资平台公告


贵港市兴港投资发展有限责任公司是贵港市国资委履行出资人职责的国有独资公司,近年来,公司扩大经营,规范管理,已初步建立现代企业制度,实现市场化运营,承担的地方债务已经纳入政府财政预算,并得到了妥善处置。今后我公司将不再承担地方政府举债融资职能,并退出政府融资平台。

 特此公告。


 贵港市兴港投资发展有限责任公司

 2017年5月5日



关于(浙江)路桥区交通投资有限公司不再承担政府融资平台职能的公告


为了充分发挥路桥区交通投资有限公司的职能作用,更好管理和经营授权范围内的国有资产,路桥区交通投资有限公司已通过市场化改制,建立现代企业制度,实现市场化运营,今后不再承担政府融资职能。

特此公告。

                   

台州市路桥区交通投资有限公司

 2017年4月25日



(陕西)横山县城市投资运营有限责任公司关于退出政府融资平台的声明

 

横山县城市投资运营有限责任公司成立于2008年4月2日,是县政府出资的国有独资企业,公司股东为横山区人民政府。业务承担主要职能有九项:1、金融融资;2、代表县政府对重点项目参股、控股;3、城市基础设施、环保、绿化、代建统建项目的运作和管理;4、国有土地的储备和经营;5、对县政府授权范围内的国有资产进行管理和监督;6、城市改造;7、城市廉租房、经济适用住房及其它房地产的经营与开发;8、大型机械设备和建筑材料销售;9、完成县委、县政府交办的其它工作任务。


近年来,公司扩大经营,规范管理,已经建立现代企业制度,实现市场化运营,承担地方债务已经纳入政府财政预算,并得到了妥善处置,今后将不再承担地方政府举债融资职能。

 特此声明。


 横山县城市投资运营有限责任公司

 2017年3月20日


 

关于(新疆)库车城市建设投资(集团)有限公司退出政府融资平台不再承担政府融资职能的公告


根据库车县政府召开的关于库车城市建设投资(集团)有限公司退出政府融资平台事宜的专题会议精神要求,同意库车城市建设投资(集团)有限公司退出政府融资平台,不在承担地方政府融资举债职能。


 库车城市建设投资(集团)有限公司治理结构完善、市场化运作规范、所有金融机构贷款已全部归还,目前贷款余额为零,符合现代公司治理要求。为保证该公司在今后融资的合规性,特申明该公司不再承担地方政府融资职能,退出政府融资平台,特此公告。


库车县人民政府
 2017年3月8日



                    关于解除政府融资平台的公告


为适应市场经济规律,建立现代企业制度,实现市场化运营机制,县政府决定解除紫金县基本建设投资管理公司作为政府融资平台的功能,从公告发布之日起不再承担政府融资职能,其公司原有债务纳入地方性政府债务管理,列入年度财政预算偿还。特此公告。


                   紫金县人民政府   

                                               2016年10月9日


 

(陕西)宝鸡高新技术产业开发总公司关于退出政府融资平台的声明

 

高新总公司是1992年7月成立的全民所有制企业,是在高新区管委会的直接领导下对国有资产进行经营运作,享有独立的企业法人资格。业务承担着高新区范围内的基础设施项目建设等多项业务,还承担着高新区融资平台的职能。


近年来,总公司扩大经营,规范管理,已经建立现代企业制度,实现市场化运营,承担的地方债务已经纳入政府财政预算,并得到了妥善处置,今后将不再承担地方政府举债融资职能。特此声明。


宝鸡高新技术产业开发总公司

 2015年12月24日 



1.从时间节点看,2017年以来宣布退出平台的案例增多。以前年度也有城投宣布退出的案例,但比较少,甚至2015年以前也有。区域上,东中西部都有;层级上,主要是地市级和区县级。


2.从落款看,宣布退出类型主要有“儿子不要爹型”(融资平台自身宣布退出)和“爹不要儿子型”(政府宣布退出)。


3.宣布退出平台的理由主要有三:公司扩大经营,规范管理,初步建立现代企业制度,实现市场化运营;不再承担地方政府融资职能;承担的地方债务已经纳入政府财政预算。


4、上述几个案例中,常德经投因为媒体报道而广受关注,其他案例则关注较少。在数万亿的地方债置换后,平台公司承担的地方债纳入政府财政预算的理由是可信的。而其他两个理由则难以成立,城投公司的管理人员大多是财政、金融办的工作人员,和政府有着天然的联系,这样的企业也算是现代企业?从财务上看,现代企业居然贷款余额为零,岂不是笑话?


                    二、什么才是真正退出?


那么,城投公司退出平台的原因是什么?


分析认为,个原因是退出融资平台,城投公司则可转变为社会资本,可继续参与PPP和政府购买服务项目。另外,因为财政部对平台融资的全面收紧,退出融资平台后,城投可以不受地方债务监管政策的约束,通过抵押资产、第三方增信等更为市场化的方式融资。


那么,城投或者政府宣布城投公司退出平台就退出了么?不一定。


2015年10月,河北银监局关于秦皇岛市政建设集团有限公司退出平台有关问题的批复中提到,根据《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》(银监发〔2013〕10号)规定,融资平台退出必须具备牵头行发起、各总行审批、三方签字、退出承诺等程序和条件。鉴于秦皇岛市政建设集团有限公司退出平台事项存在未经各债权行总行审批、无三方签字和退出承诺等问题,不符合平台退出的有关程序和要素要求,因此暂不予在平台台账中做退出标示。


根据银监发〔2013〕10号,融资平台退出需满足五个条件:一是符合现代公司治理要求,属于按照商业化原则运作的企业法人;二是资产负债率在70%以下,财务报告经过会计师事务所审计;三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖;四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源,且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格;五是诚信经营,无违约记录,可持续独立发展。


此外,还要经过各债权行总行审批、三方签字、退出承诺、监管备案等退出程序。前述案例均未提及风险定性、资产负债率指标以及相关退出程度等内容,因此城投或者政府单方面宣布退出平台至少无法在银监会的名单内标识为退出类。


更为重要的是,即便退出后,对于五项指标低于〔2013〕10号指导意见有关退出条件监管要求、违背退出程序和贷款承诺的,应及时向融资平台属地监管机构反馈并重新纳入平台管理。


在常德经投宣布退出平台后的8月25日,中国人民银行长沙中心支行组织召开地方政府性债务风险防控座谈会。会议认为,当前辖内地方政府性债务风险总体可控,但也存在地方融资平台过多,通过多种方式过度融资,形成数额不小的限额以外债务和隐性债务的问题,尤其是个别地方政府单方面撤销先前出具的担保函、承诺函,引发了负面影响,必须引起重视,妥善应对处置。 


实际上,财政部陕西专员办特别提到,地方融资平台公司实施退出后,从法律形式上成为一个独立运作的商业公司,似乎实现了平台公司与地方政府的风险隔离,将平台公司的风险置于可控范围之内。但从实际情况分析,政策初衷并未实现:平台公司的退出仅仅是实现了风险在显性和隐性之间的转换,在即期和远期之间的转化,实际的政府债务风险甚至可能会极大增加,亟需引起有关部门的重视。 


具体来说有以下风险:


一是平台公司退出平台后,在公司经营状况未有实质性改善、各地政府通过大量实施市政改造、基础设施建设来拉动当地经济发展的愿望未有任何减弱的情况下,随着退出平台后公司贷款和发行债券难度的大幅降低,平台公司融资额度可能会大幅增加,公司的债务风险会越累越高。 


二是平台公司退出后,项目贷款不再需要经过各银行总行批准,各地银行基于对地方政府信用的判断,或者迫于地方政府的压力,会加大对这些公司的贷款,这会很大程度上累积银行的信贷风险。


三是无论是因为退出后平台公司自身的利益冲动,还是银行的信贷冲动,最终因为平台公司与地方政府千丝万缕的复杂关系,平台公司最终的债务风险还是会转嫁到地方政府身上,成为地方政府的债务风险。而在平台公司陷于债务风险前,由于缺乏明确的管理和调控手段,有朝一日一旦转嫁为政府债务风险,地方政府就会陷入债务危机之中。 


造成退出平台政策初衷难以实现,平台公司政府性债务风险难以消除的主要原因是,退出后平台公司的法人治理机构没有改变,党政领导依然参与公司经营,政府背景依然;退出后平台公司的政府融资功能没有改变,基础设施、公益设施建设仍是平台公司的主要经营内容。因此,在平台公司未有实质性改变之前,必须保持对平台公司政府性债务风险的持续性关注。