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火花S-Park | 城投公司转型园区运营商,必须理清这三大关系!

2022-03-09 10:30:47



从华南到华东,再到华中、华北,火花S-Park的调研涵盖了不同区域、不同类别、不同发展程度的数十个政府园区平台,他们的困惑与迷茫、探索与实践,既是绝佳的调研案例,更代表了中国产业地产未来最重要的发展方向之一。


对于政府园区平台公司,我们有两个最基本的判断:


一、43号文开始的政府债务清理大背景下,原有盈利模式、融资模式、运营机制、管理架构等顶层设计都面临重构,大多数政府园区平台的管理层也意识到必须寻求市场化的转型路径,主客观两个层面均决定了改革成为必然。


二、存量园区资源的激活与新区域增量开发齐头并进将成为重要趋势,而最优质的存量资源,就在各地政府园区平台公司手中,大量土地、物业与政策资源,因为缺乏合理的体制机制与市场化运营方式,无法体现出其应有的价值。在本轮国企改革倒逼下,国有园区平台手中的存量资源有望迸发出巨大的能量,甚至一举改变中国产业地产的版图格局。

  

正是基于这两个判断,火花S-Park从2017年以来加大了对政府园区平台的调研力度,而平台公司主动与我们接洽寻求咨询顾问和资源对接的也是络绎不绝。


近日,我们的团队又调研了一家颇具代表性的政府平台公司——长沙城投集团。长沙城投董事长刘巍峰、副总经理潘青,旗下子公司三角洲(城乡)公司总经理蒋玲、常务副总经理梁静、副总经理沈继春、副总经理吴健、总工室主任彭甲斌、综合管理部经理曹彦峰、资产管理部副经理何川、招商运营部副经理李晶泽,以及另一家子公司城投会展公司总经理孙清祥、副总经理兼会展中心运营公司总经理黄浩、副总经理王成香、总经理助理吴敏、运营开发部经理叶欣、综合管理部经理于国栋、会展中心运营公司副总经理杨国辉等企业管理层参与了此次调研。



这是一个非常典型的正处于转型过程中的城投公司,它的困惑、思考与探索创新,对同行颇具借鉴意义。

 

中国的城投公司自呱呱坠地,就是为了解决政府的有限财力与各类基础设施建设资金巨大缺口间的矛盾。自1992年上海市城市建设投资开发总公司成立算起,中国城投公司的历史已经走过26个年头。26年间,成百上千个城投平台公司在加快中国城镇化进程,完善各地基础设施建设过程中发挥了重要作用。


本质上来说,城投公司就是依靠政府信用背书,利用杠杆帮助政府举债融资进行城市建设的平台。在这套模式中,不断增加的政府债务成为预埋在中国经济发展之路上的最大隐雷,这也是本轮以43号文、23号文等文件为代表的清理政府债务与去杠杆行动的意义所在。



由于需要为政府融资,出于提升企业在资本市场评级的需求,地方政府会把一些资产注入到城投公司,帮助其以更低的成本获得融资。到这一步,城投公司开始分化,无法获得真正优质资产注入,或者资产注入后缺乏运营能力的,慢慢失去活力,成为空壳公司,这也是本轮政府债务清理的重点;另一部分则对注入的资产通过运营,能够不断获得现金流,具备了向市场化运营主体转型的基础。


2010年正式组建的长沙城投集团显然属于后者。截至目前,长沙城投集团总资产1242亿元,多年来累计投资900多亿元建设了五一大道、湘江大道、芙蓉路拓改、西湖文化园、两山一湖、两桥一隧等200多个重大基础设施项目以及新河三角洲、中山西路、老火车北站、黄兴北路、长沙国际会展中心等10多个片区开发项目,撬动了2000多亿元的投资增长。



在圆满完成了放大政府财政功能,助推城市建设的投融资平台任务的同时,也面临着由粗放增长向集约型发展转型,由政府投融资平台向市场化主体转型的挑战。



产业园区,成为长沙城投转型的最核心抓手,其中最重要的两块创新高地与试验田,分别是高铁会展新城与马栏山视频文创产业园,在代表着长沙未来的四大重点片区项目中占据半壁江山。两大片区项目承担着地区新旧动能转换和经济转型突围的重任,足见长沙市乃至湖南省对长沙城投转型的支持与期许。


马栏山:对标中关村的“中国V谷”


提起湖南,全国卫视排名第一的芒果台是必不可少的名片。湖南卫视所在的马栏山片区,也因为一档老牌娱乐节目霸主——快乐大本营而家喻户晓。“在马栏山扔10块砖头,能砸到9个明星,还有1个是主持人。”这句玩笑话的背后,充分体现了湖南卫视的江湖地位。


如何利用好湖南卫视的龙头效应,做大做强整个湖南的视频文创产业,使其成为全国乃至世界的行业高地,多年来一直是当地政府在积极思考与探索的。马栏山视频文创产业园,即在这个基础上应运而生。



2017年12月20日,马栏山视频文创产业园正式揭牌奠基。



园区规划范围约15平方公里,其中核心区为5平方公里,由金鹰城和朝正垸片区两部分组成。根据中远期开发建设需要,园区周边还规划了约10平方公里的拓展区。产业园将“文化+科技”为发展方向,将建设以数字视频内容为核心,以数字视频创意为龙头,以数字视频金融服务、版权服务、软件研发为支撑,配套衍生数字视频设计服务、生活服务、视频电商、视频主题教育培训等全产业链集群的“中国V谷”。



2016年10月,湖南省委书记杜家毫在省委常委会议上,首次提出以“北有中关村,南有马栏山”来期许项目高度。当然,杜家毫提出的“对标中关村”,不是照搬复制中关村的产业布局,而是借鉴它在园区规划建设、人才培养激励、科技金融、成果转移和产业化等各个方面的政策创新之举,向中关村开发的速度、速率、效益和高度看齐。



原本负责该片区一级开发任务的长沙城投,则承担起这个省级重点项目的后续开发与运营。


马栏山项目为长沙二环内最大的完整待开发地块,为了打造好这个位于浏阳河汇入湘江前最后一道湾的超级IP,湖南拿出了“举全省之力”的态势。半年内即量身定制出“1+6”文件政策体系——湖南省政府办公厅《关于支持马栏山视频文创产业园建设发展的若干意见》;而长沙市也出台了21条政策措施,支持马栏山视频文创产业园建设发展,随后又出台6项重点配套措施,从园区模式、培育企业、公共平台、文化金融、人才特区、马栏山指数等6个层面支持马栏山项目在创新层面先行先试,在产业扶持与人才引进上给与真金白银的奖励补助。



从湖南省委书记杜家毫,到湖南省委常委、长沙市委书记胡衡华,省市两级保持着几乎每月都有主要领导来项目视察的频率。长沙市专门成立了市委书记为顾问、市长为组长的开发建设领导小组。湖南省批复成立园区管委会、长沙市城投集团和湖南广电分别搭建园区运作平台和孵化平台,最终形成“一组三平台”运作机制。



从地块稀缺性到政府支持力度,再到已有产业禀赋,马栏山视频文创产业园都堪称是长沙市乃至湖南省打造创新产业,实现新旧发展模式换挡的定鼎之作。对于操盘方长沙城投来说,这样的政策资源倾斜力度与产业定位,既有利于项目的快速起步,同时也带来了巨大的压力。


在交流中,长沙城投旗下管理团队提出了三重困惑:


一是“管委会+平台公司”整体运作模式下,如何理顺片区开发中与管理运营中的多方关系,建立科学的权责机制;


二是从43号文到92号文,再到PPP收紧,对政府平台园区的融资,特别是基础设施建设融资冲击比较大,融资模式破题成为决定项目能不能落地的关键。


三是长沙城投集团将马栏山项目作为平台公司向市场化公司转型的重要试验田和载体,如何在产业导入、企业盈利和园区运营结合中,寻找到一条市场化转型路径,借此为集团的转型找到突破口。


这些问题可以说是非常典型,为了增加城投公司的市场化融资与运营能力,各地政府往往倾向于将一些优质片区资源注入城投平台,但城投公司原有团队与经验在于基础设施建设与一级土地开发领域,具体到产业定位、产业招商与二级产业园区的运营非其所长。资金压力、招商压力、运营压力往往使城投公司们感觉困惑无措。



针对这些问题,火花S-Park给出了三条相应的解决之道:


首先以契约合同方式解决管理主体关系问题,理清政府、管委会与平台公司三方的有效边界,明确各方在片区开发中的权利和义务;


其次依靠“园区+基金”模式解决资金来源问题。要做到在不增加政府财政支出与债务的前提下,进行大规模片区开发,必须设计好社会资本的进入渠道,调动社会资本的积极性;


三是通过子项目分割达到加速片区开发目的。在大片区开发权责明晰的基础上,可以借鉴新加坡纬壹科技园的经验,按照PPP精神与产业定位分割成一个个子项目。根据规划,长沙城投负责一级开发,二级开发可根据实际情况,采取自主开发、合作开发、市场开发、多元开发等方式,按照不同组团功能特点,一组团一模式原则落实运作。这就给分小片区进行体现PPP精神的顶层设计提供了空间。


高铁会展新城:打造“双引擎”城市会客厅


相比于马栏山项目,长沙城投承担的高铁会展新城项目规划更早,范围也更大。


2006年长沙高铁站建成后,当地政府开始规划高铁新城,随着2016年长沙国际会展中心建成,2017年该片区被重新命名为高铁会展新城,由原来的“单核”变身高铁与会展“双引擎”拉动。



整个长沙高铁会展新城总面积46.9平方公里,被浏阳河分成了东西两片。浏阳河以西片区为高铁片区,由长沙轨道交通集团负责开发,浏阳河以东将近30平方公里的范围为会展片区,由城投集团统一进行整体开发。


根据统计,全国300多个高铁站点,实现两条铁路线交汇,能够称为枢纽的有70多个,规划和建设有高铁新城的也有70多座,但真正把高铁站与机场相连,同时拥有会展功能的只有两个:上海虹桥商务区和长沙高铁会展新城。值得一提的是,长沙会展中心场馆建设、运营管理及相关配套设施建设,正由长沙城投子公司与陆家嘴集团的合资公司打造,后者是虹桥国家会展中心的打造方,两者渊源颇深。


根据长沙新提出来的“会展新中心,高铁智慧城”概念,整个片区有几个新的定位,一是不是单纯的产业园区,而是产业新城的概念——既有产业导入,也有人口导入,城市功能要完备;二是整个区域打破原有展会和展厅概念,30平方公里片区要打造一个“大展厅”概念,通过装配式建筑、地下综合管廊,海绵城市、地表绿色环保、智慧城市等手段,打造一个展现湖南优势产业的城市大展厅;三是利用高铁门户优势,将该区域打造为外来企业进入中部与湖南企业走出去的双向展示交流窗口与平台。



纵观长沙高铁会展新城的规划定位,展现出“大片区、大投入”的特点。湖南省委书记杜家毫在调研时明确要求,要以只争朝夕的精神加快推进高铁会展新城建设,长沙市委书记胡衡华调研时也强调,要高起点高水准推进高铁会展新城建设。据统计,近三年来该片区已经铺排的政府投资重点项目达到158个,完成投资256.18亿元。


目前长沙城投负责的30平方公里的会展片区,采取的是封闭式开发运营的模式。收入来源上,由长沙城投负责区域一级整理和基础设施建设,政府给了3个方向收益承诺,一是土地出让收入分成返还,二是经营性物业的开发和未来运营,三是未来这个产业区域产生的增量税收分成。


应该说,这套比较常见的收益模式是适应长沙城投这类平台公司特点的,不过难点在于前期基础设施投入过大,基础设施配套加土地整理投入超过170亿元,在区域成熟度低,地价未涨起来之前,受土地指标与融资模式限制,要平衡这么大的投入颇有难度。同时对30平方公里范围的产业规划、产业招商进行顶层设计,也是一个很大的挑战。


火花S-Park认为,要解决这几个难点,需要理顺“钱”“地”“人”“产”几者的关系:


一是规划引领、规划统筹,所有投融资模式均建立在科学规划基础上;


二是与政府形成契约关系,仅依靠一个市委常委会的会议纪要,难以进行后续投融资行为,并且收益模式缺乏制度保证;


三是搭建平台引入专业园区开发商,这些自带产业资源与金融资源的社会资本,将成为助推片区二级开发的主要力量;


四是设立片区发展基金,将片区的土地收益与税收为基数计算的收益,以政府购买服务的形式按照一定比例注入片区发展基金,专项用于片区开发与运营。


城投公司转型要点


火花S-Park认为,长沙城投两大重点片区开发项目很有启发性意义,当下城投公司要想实现市场化转型,需要理顺三个层面的关系:


一是理顺与政府部门的关系。政府部门让城投类平台公司承担的任务往往投资数额大,回收周期长,且从政府角度很难考虑到企业具体的收益结构与运营模式,;


二是理顺与社会资本的关系。无论是施工单位,还是产业地产开发商,抑或是金融机构,他们自身所带来的产业、资本等资源都是片区开发过程中急缺的。一定要将招商与引资理念结合起来,通过多重路径设计,“以业务换份额”,积极引入这些社会资本共同开发。需要注意的是,在做项目顶层设计时,一定要为这些社会资本预留足够的盈利模式与空间,只有共赢才能共同做大、做强、做实片区。


三是理顺与旧有模式的关系。在原有模式中,城投公司只要有政府信用担保,就能源源不断从金融机构拿到低成本融资,即使不计成本投入,不考虑投入产出,往往也能使自己坚持到片区成熟的那一天,最终实现财务平衡。在新常态下,旧有模式已经“破产”,城投公司必须加强自身的公司属性,在制定开发速度与资金投入计划时,时刻将盈利模式搭建与资金平衡放在首位——首先保证自己活下去,然后才有机会坚持到项目成功。


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