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PPP项目准备阶段主要做好哪些工作

PPP工作中心2018-11-08 09:07:12

项目准备阶段主要工作包括:管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核。

  一、组建管理架构

  一是县级以上政府成立PPP工作领导小组,主管领导负责,建立跨部门协调机制,明确牵头部门,明确各部门的职责和权限,确保分工协作。

  二是指定项目实施机构,负责项目识别、准备、采购、执行和移交等全生命周期管理。

  注:例如,一个污水处理项目,一般来说住建委是项目的实施机构,负责项目的识别、准备、采购以及期间对投资人的监管。

  二、编制实施方案

  包括:合作范围及期限、运作方式、风险分配框架、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式

  1.确定合作范围及期限

  (1)项目期限

  参考因素:政府需要的公共产品或服务供给期限;资产的技术和经济生命周期;投资回收期;融资期限;设计期和建设期的长短;财政承受能力;法定上限(最长30年)。

  约定方式:建设期/运营期

  展期:展期事由--政府方违约及政府方风险;项目合作期限届满是否继续运营?原社会资本方优先续约。

  提前终止:不可抗力、严重违约、双方合意、政府方单方决定。

  注:据113号文,通过实施方案的编制对项目运作有了总体的计划和安排。首先要确定项目的合作范围及期限,考虑的因素比较多。例如,政府所需的公共产品或服务期限是多久、资产或技术的生命周期是多久、要求的投资回收期是多久、融资期限是多久、一个具体的项目设计期和运作期长短、财政承受能力是什么样的?另外,约定的方式是含了建设期还是从运营期开始,还是建设期和运营期加起来不超过多少年,这些都是要仔细考虑的。还要考虑运作方式、风险分配框架、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式等。

  除此之外,关于项目展期的一些约定。例如,政府方违约及政府方风险能不能展期,项目合作期届满是否继续运营?原社会资本方优先续约。

  (2)项目范围

  产出范围决定运作方式:设计、建设、融资、运营、维护、移交;注:上述因素应谁由来负责,风险大不大都要事先评估。

  产出标准:社会资本方的服务标准、政府方的付费依据。

  注:例如,污水处理厂出水要达到什么样的标准,政府付费的依据是每月达标的出水的水量。然后,双方再对其进行计量付费。

  排他性经营。

  注:例如,要建一座桥,这座桥就要收取一定的费用,那么这座桥附近就不能再建其他的桥。

  2. 选择运作方式

  3.合理分配风险

  (1)风险分配原则

  一是承担风险的一方应该对该风险具有控制力;

  二是承担风险的一方能够将该风险合理转移(保险);

  三是承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机,为了这个利益愿意承担风险;

  四是由该方承担该风险最有效率;

  五是如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。

  (2)风险分担分配管理表

  注:按上面的原则,项目的设计、建设风险基本上由投资人来承担,也就是由社会资本来承担。但是,这个期间部分内容政府可以给予一些分担。例如,融资利率的波动。因为我国存在不确定的期限内融资利率波动可能会比较大,那么在这个期间如果由投资人来承担风险,在报价的时候就会报得非常高,这样政府支付给他的费用非常大,但是如果把融资这部分单独提出来,发生利率波动的时候双方可以进行直补或直减,这样投资人报的风险报价就少了,相应的也可以相应地减少政府的投入。另外通货膨胀引起的费用上涨,允许一定程度的调价,相当于政府给予他补贴,那么这是政府共担风险的一种方式,政府承担风险主要在这一块,法律和政策的风险,比如说公共部门越权签订合同,那么这肯定是政府要承担的风险。

  第二个比如说项目收归国有了,第三个行政区划调整。做PPP项目投资人最大的风险根本不在技术和经济风险,因为技术和经济风险都是其自身有能力有经验可以计算和承担的,最大的风险实际在政府的履约风险。一是政府有没有能力去履约,例如,某西部的一个政府一年的财政收入只有3亿,但是他规划了几十亿的管廊,如果计算其肯定不具备承担补贴能力的,所以,这是投资人要考虑的。二是行政区划的调整,例如,有位投资人原本做了一座桥,当时是属于一个开发区的,但是后来随着行政区划的调整,桥划归为另外一个区政府,这时两个政府之间就会相互推诿,都觉得这个费用不该由自己来承担,也可能这些事情最后能得到解决,但是推后几年是非常正常的。所以,在项目实施方案里面,这部分的责任和风险应该由政府来承担。包括政府换届,下一任的领导会对上一任的领导做的项目会有异议,合同就不会按照原来的去履约了。这是对风险的分担和分配。

  4.确定交易结构

  注:要确定交易结构,交易的结构和付费的方式相关联。实际上付费一共有三种方式,一种是完全使用者付费,政府授权成立项目公司,项目公司建设项目以后,直接针对最后的使用者,而且最终使用者的付费是完全可以覆盖到其提供的服务,这就是完全的使用者付费。第二种是完全的政府付费,就是说投资人成立项目公司以后,他的付费收入来源是完全来自于政府的,他向政府方提供服务,然后政府方按照可用性以及绩效来给他进行付费。第三种是是介于这两种之间,使用者付了一部分费用,政府还要进行一部分补贴,第三种方式就叫做可行性缺口补助,这时候项目公司为最终使用者提供服务,最终使用者也是付费,但还有一部分缺口,由政府方来为他进行补助。

  (1)回报机制

  考虑究竟谁来付费?政府或使用者?

  关于回报如何保证盈利但不暴利?保底(保底使用量)+限高(超额收益分成),与绩效挂钩

  注:保障有一个基本的使用量,即保底使用量,然后要对其进行限高,也就是超额收益分成。例如,北京地铁四号线就是这么做的。就是说政府和项目公司的结算价格是合同的结算价格,跟政府和百姓的定价是没有关系的,当定价高的时候,多余收入双方要进行分成,相当于对收益进行限制,要和绩效进行挂钩。

  合理收益率如何测算?测算时要参考行业的平均收益率,以及同期的银行贷款利率。

  注:以水行业为例,假如说现在银行贷款的利率是4.9,作为一个项目最多在这个基础上加两到三个点,可能理论收益率最多是8%。其次要参考行业的平均收益率,例如,水行业、污水行业,行业收益率在8%-12%,如果一个社会投资人最后测算的收益率是15%-20%,这肯定是不合理的。

  政府配套支持:项目审批、土地征拆、配套设施建设等。

  注:如果这个项目政府要进行审批,这个期间政府就要进行协调,投资人最担心的是土地的拆迁。例如,公益性事业情况稍微好些,如果对一个污水厂大家都比较容易接受,即使在居民区建一个污水处理厂,得到的反对也不像原来那么大。因为现在普遍运行得还比较好,而且现在也有一些新的措施和方法可以进行除臭,这样对周边居民基本不会造成什么影响。但是另外有一些项目就不是这样,例如垃圾焚烧发电厂就很难选址,所以对土地征迁和相关的事项风险都是由政府来承担的。另外对于配套设施的建设,也是由政府来做配套支持的,像当地水电道路通行等。

  政府付费安排:是否纳入预算管理,是否通过人大决议, 是否有相关承诺等。

  注:上述因素都是必须的。

  (2)定价调价机制

  定价机制

  价格如何形成:政府定价还是市场定价

  市场价测算:成本、需求

  注:用什么方式来测算,只是弥补他的基本成本然后再加一个收益率呢?还是按照其他的?

  调价机制

  调价周期

  注:在PPP项目里,一定要有一个调价机制,它不是涨价机制是调价机制,这个调价有可能高有可能低,调价一般会有调价周期。

  对于一个比较长的,像30年的项目,根据项目所处的行业可以设置两年或三年调价一次。但是,价格不易太久不调,在实践中,有的调价公式设六年调一次,这样投资人就不可能弥补成本,因此投资人的风险报价就非常高。其实,这种情况是不利于政府的。

  调价方式:磋商、公式、市场测试、第三方评估

  注:业内有几种做法,一种是双方设定一定的调价时间然后双方进行磋商。第二种比较简单也比较规范,即采用公式调价,就是在双方的协议里直接约定一个公式,然后根据电、药、人工、涨幅相挂钩对它进行调价。第三种是市场测试或第三方评估的情况进行调价。?

  调价程序:听证

  注:例如,供水项目都要举行听证会,调价程序都会设置在项目实施方案里。

  (3)投融资结构

  确定融资比例即本贷比:固定资产投资资本金比例限制。

  注:一般来说,对于注册资本金,国家比较放松,日前有关文件要求基本20%就可以。但是,不同行业有不同的规定,基本20%就可以满足要求。

  资金构成及来源:各类补贴归属

  注:资金来源于各类补贴归属与政府或项目公司,如果归属于项目公司,这部分的费用就用于核减投资人的投资额,或者是核减他的收益。

  融资方式:融资期限多长、利率多少

  担保要求:履约保函体系、融资担保

  注:对PPP项目设置一个严格的担保体系。例如,投标的时候有投标保证金,建设期间有建设保证金,运营期间有运营保证金,运营完成后快移交前一定专设移交保证金,由一系列的担保构成一个体系,而且各个期间参考的额度不同。这样最大程度地保证了政府的利益。

  (4)项目公司股权结构

  股权结构

  政府以入股、可以指定机构代表政府入股、政府是否控股?

  决策机制

  政府是否派员进入管理层?对于涉及公共安全和公共利益的重大事项是否拥有一票否决权或由全体股东一致决议?

  注:要考虑政府是否派员进入管理层,还是在董事会或股东会的层面参与公司的管理。另外,比较重要的PPP项目都是在基础设施领域或提供公共服务的,一般来说建议要拥有一票否决权。但是对一票否决权行使的前提要有严格的限制,不能所有事情都可以一票否决。

  退出机制

  股权变更限制:范围、锁定期

  优先购买权

  注: 股权变更要做一个限制,锁定期的时间一般会确定项目两年或三年内不得转让,过了这个期限可以转让,但是必须通过政府同意。其次,接受转让的投资人资质信誉,包括各方面的技术能力,应该不低于原来的投资人才可以,这是对股权转让的一些限制。

  优先购买权如何设置,社会资本方进行转让的时候,政府是否有优先购买的权利等。

  5.理清合同体系

  注:政府授权实施机构和项目公司签订PPP项目合作协议,实施机构就是建委或水利局以及相关部门。同时,政府可以授权平台公司和社会投资人通过股东协议和章程的方式成立项目公司,由这个公司实施项目,并和各方签订合同,总体来说有设计、施工、原材料、融资和保险这几类合同,分别是由相应的单位提供的。一般来说,设计和施工有的时候分开,有的时候是一家很多单位来做的。另外,一个做法,实施机构签订工程监理合同。因为PPP项目比较复杂,按常理说,监理合同是项目公司和监理来签订,然后对工程质量和进度进行全面的把控,但是为了妥当期间,也为了政府方再多一项监督的渠道,一般来说,政府方会直接委托监理,然后有它对项目直接进行监理。

  6、搭建监管架构

  分成履约监管、行政监管和公众监管三部分。

  (1)履约监管:履约监管的范围限于项目协议确定的权利义务边界。自行或委托第三方进行全过程跟踪监管项目合同履约,对项目进行绩效评估、中期评估和后期评价等。

  (2)行政监管分成三部分:

  主管部门:根据政府授权,与项目公司签订PPP合同,并对项目的投资建设运营进行监督管理的政府部门。

  行业监督部门:包括各级发改、财政、国土、住建等部门,主要是在项目前期承担各类审批职责,并在各自职权范围内发挥监管作用。

  一般监管部门:根据各自的职责范围对本项目的建设和运营等相关方面进行监督,履行其相应职责,其关系紧密程度可能弱于行业监管部门,如电力、城管、公安、工商等。

  (3)公众监督机制:项目公司应主动建立一套有效的公众沟通机制,包括但不限于重大事项公示、建立通畅的公众意见反馈的渠道、搭建媒体沟通平台、重大事项听证机制等。

  7.选择采购方式

  主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

  注:财政部113号文里第一次出现竞争性磋商采购方式。此种方式比较特别,和竞争性谈判只有两字之差,但是却差别很大,当然在原则和选择方法上有很多相似之处。两者最大的区别在于竞争性谈判就是谈价,最终是以价格最低者胜出。但是竞争性磋商不是,分为两个阶段,一个对于主要的具体条件它是可以和投资人一轮一轮地进行谈判,最终确定一个采购需求,然后来让各家去报价。对采购人的选择选用综合评分法,报价占比小于30%(服务类)或60%(货物类),有的政府也可能将比例 调整为10%,或者更低。这样,报价就不是最主要的因素,重要的要考虑综合的能力。

  也有人认为,竞争性磋商是为了PPP模式专门制定的采购方式,这也是实务界的认识。因为PPP项目确实比较复杂,通过传统的公开招标去选择投资人确实有很多程序上不稳妥,也确实选择不到自己想要的投资人。所以,竞争性磋商就比较稳妥。

来源:政府采购信息网,作者:崔卫卫、盖芸




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